论消防技术标准的法律性质及适用

发布时间:2020-08-12 09:30:00

消防技术标准作为判断事实认定构成要件的依据,是消防监督的重要依据,对消防机构和行政相对人都具有约束力。然而,作为科学技术的体现,消防技术标准不可避免地需要适时修订。修订标准的适用是一个法律价值的选择问题,法律法规应根据公共利益和私人利益信托保护的考虑来选择。

消防技术标准作为判断事实认定构成要件的依据,是消防监督的重要依据,对消防机构和行政相对人都具有约束力。然而,作为科学技术的体现,消防技术标准不可避免地需要适时修订。修订标准的适用是一个法律价值的选择问题,法律法规应根据公共利益和私人利益信托保护的考虑来选择。

消防实践中有两种规范性文件,即法律规范和消防技术标准。那么,如何在消防实践中运用法律和技术标准呢?特别是随着建筑科学技术的快速发展,新材料、新技术的出现,作为建筑工程领域的标准,根据《标准化法》第十三条的规定,“标准实施后,制定标准的部门应当按照随着科学技术的发展和经济建设的需要,确认现行标准继续有效或修订或废止“叫停”。在此基础上,消防技术标准将随着科学技术的进步和社会的发展而修订。消防技术标准主要适用于建筑物,建筑物的使用年限可以长达几十年。因此,消防技术标准的适用在时间跨度上不同于一般工业产品、规程等标准的适用。本文将从行政法原则的角度探讨如何定位消防技术标准,如何在消防实践中选择适用的消防技术标准,特别是标准修订后的应用问题,并探讨解决问题的办法。

根据《标准化法》的分类,除工业产品质量安全规定外,大多数消防技术标准属于“建筑工程设计、施工方法和安全要求”标准。本文主要论述了建筑工程消防技术标准。国内一些学者专门研究技术标准的法律性质。他们认为,技术标准虽然没有法律规范的外观,但作为判断事实认定构成要件和行政活动重要依据的技术标准,对行政机关和私人事务具有自律作用,根据“是否对人有约束力”的判断基准,人产生外部法律效力。在社会规则体系中,标准的功能与法律规则的功能几乎相同。[1] 由此可见,技术标准在法律性质上等同于法律规则,当然,消防技术标准也是一样的。在消防监督、建筑消防设计审查等实践中,消防技术标准是主要依据。然而,作为工程建设的技术标准,消防技术标准的研究与产品、食品、卫生等方面的技术标准不同。主要原因是消防技术标准主要适用于建筑,不同于一般产品。从设计、施工、施工到使用,建筑的各个阶段都由相应的技术标准来规范。消防技术标准主要是建筑安全。因此,对于建筑工程,在设计阶段应按照建筑工程消防技术标准进行设计,在工程验收阶段应按照消防技术标准进行消防验收。在投入使用后,仍需应用消防技术标准来判断建筑物的消防安全性能。综上所述,消防技术标准在法律性质上等同于法律规则。但是,由于建筑的特点,消防技术标准的应用并不完全等同于一般产品质量控制、操作规程等标准的应用,消防技术标准的应用也有其自身的特点。

在现行的《消防法》中,对《消防技术标准》的提法很多。比如,根据源头管理规定,“建设项目的消防设计和施工必须符合**工程建设消防技术标准”;对于机关、团体、企事业单位等单位,明确要求“确保疏散通道、安全出口、消防车通道畅通,确保防火、防烟分区和防火间距符合消防技术标准”。由此可见,《消防法》以消防技术标准为依据,对建设项目的设计、施工和单位消防设施的配置进行判断。从立法技术的角度看,它将消防技术标准作为强制性法律规定,不再在法律规定中具体规定设计和施工的技术要求,而是直接规定技术要求应当符合技术标准。因此,消防技术标准实质上是消防机构开展消防监督检查活动时判断建筑物消防安全性能的主要依据。

但是,由于建筑和一般工业产品的不同特点,技术标准在消防实践中的应用比较复杂。首先,建筑工程技术标准,包括消防技术标准,专业性很强,其规定主要来自工程经验。在实际应用中,它们需要更多的自由裁量空间,但对社会的安全和质量有着非常重要的影响。消防技术标准是通过制定具体的技术指标要求,使建筑物达到消防安全的条件,特别是在大多数情况下,判断一个地方的消防安全性能往往需要依据许多技术标准。由于侧重点不同,需要综合考虑技术标准的应用,这有一个价值判断的过程。此外,作为标准化与差异化的矛盾统一体,建筑工程技术标准的定位问题一直是人们争论的焦点。消防技术标准作为一种政府法规,其主要功能是预防火灾风险,提高建筑物的消防安全性能。消防机构本能地倾向于加强规范控制。然而,在工程实践和管理活动中,行政相对人可能更倾向于从功能、经济成本等方面考虑,选择适用有利的技术标准,这在客观上造成了公法执法与私法自治的对立。

其次,消防技术标准应用时间跨度大,给消防技术标准的制定带来困难。在实践中,主要有以下几种情况。首先,对于已经建成并投入使用的公共建筑,在经营管理过程中,不可避免地要对建筑进行不断的改造。在实践中,即使是后来的建筑使用也与设计之初完全不同。二是一些建设项目周期长,或在新旧标准换代过程中,原设计审查所依据的消防技术标准在工程验收时已进行了修订;三是部分消防技术标准在初步制定时缺乏科学性,在应用过程中会逐渐暴露出不足之处,特别是一些重大火灾发生后,消防技术标准的某些规定可能会相应修改。在上述情况下,修订后的消防技术标准的适用将面临不同程度的困难。即使修订了一般工业产品标准,也可以在生产过程中直接选择修订后的标准,因此修订后的标准不会影响投放市场的产品。但是,消防技术标准的修订是不同的。由于建筑物将持续几十年,如何在上述情况下选择适用的消防技术标准是一个值得探讨的问题。如果按照对行政相对人的“信任保护”原则,修改后的标准不应适用,但真正的问题是,允许明显不符合现行标准的隐患存在,是否符合不特定公众的利益?特别是在现有技术发现旧技术标准存在缺陷的情况下,这种保护私人利益的“信任保护”原则是否与公共利益相冲突?

从消防技术标准是否具有可追溯性的角度出发,国内研究者对如何将修订后的消防技术标准应用于既有建筑进行了探索。据研究,随着我国建筑工程消防技术规范的快速发展和修订,针对现行规范能否溯源到原有建筑的问题,根据法律法规溯源性和“信赖保护原则”的规定,并参考国外实践,提出消防监督检查不应“追根溯源”,但确因重大问题影响原建筑物的公共消防安全,消防部门可以通过一定的程序要求整改。一些研究还从形式和实质上分析了消防技术标准准法律规则的性质,借鉴了国外消防安全领域技术标准溯及既往的原则和当事人信赖利益保护的经验,在保护公共利益的基础上,提出了“从旧到保护”的溯及力原则。其次,从行政法的基本原则出发,对消防技术标准的适用进行分析。

对于既有建筑物,消防监督检查的目的之一是保证被检查对象的消防安全,判断其消防安全性能是同一过程,也是依据消防技术标准。然而,技术标准虽然对社会主体具有一定的约束力,但并不能完全调整社会主体的权利义务。只有借助法律规范,才能明确违反技术标准的法律后果。技术标准需要借助法律法规调整社会主体的权利义务。例如,标准化法第二十条规定:“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品,由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理。”消防法规定:“消防设施、器材、消防安全标志的配置、设置不符合**标准或者行业标准,或者不保持良好有效状态的”,处五千元以上五万元以下罚款。《中华人民共和国公安部消防监督检查令》第三十六号第十六条第二款,现予废止,规定“对现行**工程建筑消防技术标准实施前发现消防设计不足或者消防设计不符合现行标准的建筑,通知房屋产权或管理单位限期改正”,虽然该条例已经废止,但从该条例可以看出,消防技术标准的适用有赖于法律法规的规定。因此,新标准能否适用于既有建筑,并不是由消防技术标准本身来调整的,技术标准本身只是一个规则。如何使用规则是另一个问题。

本文从消防技术标准的法律性质入手,认为消防技术标准在法律性质上等同于法律规则。在消防监督实践中,建筑消防设计审查以消防技术标准为主要依据,但消防技术标准并不是一个完整的法律规范。从法律法规的角度看,消防技术标准本身只是制定规则,而消防技术标准的适用则是法律法规的选择问题。法律、法规对消防技术标准的一般适用原则、特殊适用情况和适用要求有明确规定。这样,既可以保护消防技术标准的约束性原则,又可以通过立法过程中的正当性,减少标准在行政相对人信赖保护利益的一些具体案件中的适用,维护公共安全,保护公共利益。同时,通过法律法规的明确规定,规范消防机构在执法过程中的自由裁量权,用法治手段规范社会消防安全管理活动中的社会主体。